上周五，國務院辦公廳發(fā)布了《關于進一步加強資本市場中小投資者合法權益保護工作的意見》（以下簡稱《意見》），將發(fā)展資本市場提升到國家戰(zhàn)略高度，意在從頂層設計角度出發(fā)，解決市場存在的深層次問題和根本性問題，為資本市場持續(xù)發(fā)展提供制度保障。
消息一出，分析人士紛紛表示，該《意見》對資本市場具有重大意義，對2014年股市是重大利好。然而，市場永遠都是最現實的，對于這個框架性的《意見》，市場并未給出好臉色，周一（12月30日），滬指全天在2100點整數關口上下徘徊。
賠償機制：投資者保護的關鍵
美國華爾街有句名言：保護最為弱小的那個投資者，就是保護整個華爾街。只要是證券市場，包括美國等擁有百年歷史的證券市場，面對巨大的利益誘惑也無法完全避免欺詐和侵犯投資者利益的案件發(fā)生。
保護投資者對任何一個證券市場來說都是永恒的話題。近年來，中國證券市場正有意識地開始強化監(jiān)管對投資者的保護功能，2011年，證監(jiān)會就成立了投資者保護局。監(jiān)管層也充分認識到，投資者權益保護的關鍵環(huán)節(jié)是投資者受到利益損害時是否能夠得到賠償。
本報記者注意到，此次《意見》中重點提出了“健全中小投資者賠償機制”，其中，有兩點意見：一是督促違規(guī)或者涉案當事人主動賠償投資者；二是建立上市公司退市風險應對機制。
如果上述兩點能夠得到貫徹執(zhí)行，就真的能夠有效解決對中小投資者的賠償問題嗎？
前置程序：投資者提起民事訴訟的藩籬
保護投資者利益的最有效法律手段，也是最后的救濟手段是民事訴訟賠償制度。
證券投資者雖然完全符合《中華人民共和國民事訴訟法》的訴訟條件，但根據最高人民法院分別于2002年1月15日下發(fā)的《關于受理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事侵權糾紛案件有關問題的通知》（以下簡稱《通知》）以及2003年1月9日頒布的《關于審理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。
《通知》和《規(guī)定》都在證券投資者民事訴訟中設立了前置程序，即依據有關機關的行政處罰決定或者人民法院的刑事裁判文書，對虛假陳述行為人提起的民事賠償訴訟。
而且根據《刑事訴訟法》中關于刑事附帶民事訴訟的規(guī)定，應當允許權益受損的投資者以刑事附帶民事訴訟方式參與訴訟，但《規(guī)定》卻規(guī)定，投資者以刑事判決書為前置條件提起民事訴訟的，該判決必須生效且必須認定有罪，這樣就在事實上剝奪了投資者應有的刑事附帶民事訴訟權，與現行訴訟制度不合。
在我國法律制度中，刑事案件是統一由公、檢、法三個司法機關管轄的，行政機關在處理行政處罰案件時，如果認為該違法行為已構成犯罪，就必須移送對刑事案件有管轄權的司法機關依法處理。
在具體的稽查工作中，證監(jiān)會如果發(fā)現某上市公司的行為已經涉嫌犯罪，則依法直接將其移送公安機關，由公安機關對犯罪事實進行偵查后，檢察院提起公訴，法院判決其承擔刑事責任。這樣一來，證監(jiān)會則會暫停對責任人作出行政處罰，導致在刑事犯罪中權益受損的投資者因為前置程序中的規(guī)定而不能提起訴訟。
即使在移送司法機關前已經作出行政處罰決定，行政處罰當事人為了逃避民事賠償，很可能提起行政復議或向法院起訴要求撤銷行政處罰，如果法院依據《行政處罰法》的相關規(guī)定，判令證監(jiān)會撤銷行政處罰，那么投資者的民事訴訟就會由于缺乏“前置程序”將不被受理。
此外，根據《行政處罰法》第29條的規(guī)定，行政違法行為在二年內未被發(fā)現的，行政機關將不得對該行為實施行政處罰。也就是說，證券市場中的違規(guī)行為如果在兩年內沒有被監(jiān)管機構發(fā)現并處罰，行政機關將不得在超期后做出行政處罰，投資者也就失去了民事訴訟請求權。
一紙“行政處罰決定書”，將投資者擋在了民事訴訟賠償的門外。
此規(guī)定雖然備受質疑，但仍舊沿用至今。十年的司法實踐已經驗證“前置程序”對于投資者獲得民事賠償的嚴重制約。
2010年，綠大地？穴002200？雪因信息披露違規(guī)、年報存在重大會計差錯及錯漏受到深圳證券交易所公開譴責。2011年3月，該公司控股股東、董事長何學葵因涉嫌欺詐發(fā)行 股票 罪，經當地檢察機關批準，公安機關執(zhí)行逮捕。
但根據前置程序要求，起訴必要條件之一是具備有關機關的行政處罰決定或者人民法院的刑事裁判文書，而深圳證券交易所對綠大地作出的處分決定并不具有行政處罰的性質，所以投資者不具備提起民事訴訟賠償的權利。
直到2011年12月，昆明市官渡區(qū)人民法院下達了《刑事判決書》之后，投資者才依據該判決書作為前置程序，進行民事訴訟賠償。
近年來，滬深兩市受到交易所譴責的公司數目不斷增加，僅2012年全年，就有44家上市公司受到兩大交易所處分。雖然證券交易所的公開譴責文件也是證券市場中監(jiān)管機構處理虛假陳述行為人的一種手段，但是公開譴責文件并不是行政處罰行為，根據現有的法律制度，僅憑交易所的一紙譴責文件投資者是無法起訴上市公司的。
